TEMA 20
El presupuesto del Estado en España. Concepto y estructura. Fases del ciclo presupuestario.
1. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN
ESPAÑA.
El
presupuesto general del Estado se define (Real Decreto Legislativo
1091/1988, de 23 de Septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley General Presupuestaria) como la expresión cifrada, conjunta y sistemática
de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la hacienda del Estado y
sus entidades, y de los derechos que se prevea liquidar durante el ejercicio
correspondiente.
Por tanto:
1. Debemos entender el sentido de
“obligaciones”, referida a gastos que debe realizar la hacienda del Estado y
sus entidades. ”Derechos” entendido como los ingresos previstos para un
ejercicio presupuestario.
2. El presupuesto, recoge de manera
conjunta tanto los derechos como las obligaciones, (es decir, tanto la
previsión de ingresos como la previsión de gastos), de manera cifrada, y
sistemática.
3. Dichas previsiones afectan tanto
a la hacienda del Estado como a las entidades de ella dependientes, en la
manera en que veremos más adelante.
El presupuesto de las
administraciones públicas, es un instrumento de planificación necesario, puesto
la Administración tiene que cubrir una serie de objetivos para los que son necesarios recursos humanos
y materiales que requieren medios económicos.
Estos medios se convierten a
través del presupuesto en una expresión cifrada, es decir contable, conjunta y
sistemática y como el instrumento necesario para que la Administración realice
una previsión de cuales serán sus gastos y sus ingresos durante un periodo de
tiempo, que en el caso del presupuesto general, coincide con el año natural.
Este plan económico requiere
para su elaboración, aprobación, ejecución y control el cumplimiento de una
serie de trámites, establecidos por vía legal, que son el objeto del estudio de
este tema.
1.2. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
BÁSICOS
Los principios básicos en torno
a los cuales se articula cualquier presupuesto general aplicable a una
Administración, son los siguientes:
1.2.1 Principio de competencia
Podemos establecer que las
competencias para el examen, enmienda y aprobación de los presupuestos
corresponden al Poder Legislativo, debido a que los presupuestos deben ser
aprobados por ley, ya que existe una reserva
generalizada en todas las Comunidades Autónomas, y por supuesto, en el
ámbito de la Administración estatal.
Así, los presupuestos alcanzan
el rango de ley formal y material a todos los efectos.
Sin embargo debemos hacer notar
que el Tribunal Constitucional ha establecido en reiteradas sentencias que las
leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente
definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, incluyendo en
ellos la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como
también la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a
los tributos. Por tanto no tienen, ni
pueden tener ningún otro contenido.
De todo lo dicho extraemos una
conclusión: las leyes de presupuestos no pueden contener materias extrañas a la
disciplina presupuestaria, puesto que ello supondría una restricción ilegítima
de las competencias del poder legislativo.
Para completar las leyes generales de presupuestos, es
práctica política común la aprobación de otra ley, la denominada “ley de
acompañamiento de los presupuestos generales”, pero debe quedar claro desde
aquí que esta ley no forma parte de la estructura de la ley de presupuestos
generales.
Es, al contrario, una norma que
pretende complementar las leyes de presupuestos y constituir, con éstas, una
unidad de acción racional para el cumplimiento de los objetivos de política
económica, razón que justifica que se tramite simultáneamente con las leyes de
presupuestos generales.
La ley de presupuestos
generales, no tiene un rango jerárquico diferenciado de la ley ordinaria,
puesto que para su aprobación no son necesarias mayorías cualificadas, si no
que es suficiente con la aprobación a través de una mayoría simple.
Por tanto, extraemos dos
consecuencias:
1- La competencia para la aprobación de la ley de presupuestos corresponde al poder legislativo, es decir al Parlamento, mediante ley ordinaria.
2-La competencia para la elaboración del anteproyecto y proyecto de ley de presupuestos y la competencia para ejecutarlo, corresponde al Poder Ejecutivo, es decir al Gobierno y a la Administración.
1.2.2. Principio de anualidad
Este principio, hace referencia a
que el ejercicio presupuestario coincide con el año natural (del 1 de Enero al 31 de Diciembre).
A éste ejercicio presupuestario
serán imputables:
-
-Los derechos liquidados durante el mismo año, independientemente del
periodo de su devengo.
-
-Las obligaciones reconocidas correspondientes a cualquier tipo de
gastos efectuados antes de concluir el ejercicio presupuestario con cargo a los
créditos respectivos.
1.2.3. Principio de unidad
El principio de unidad en su
enunciado jurídico establece que los presupuestos contienen la totalidad de la
previsión de los gastos e ingresos de la Administración que los elabore y de
todos los organismos y entidades dependientes de ella y es también un principio
contenido en la Ley General Presupuestaria, que sirve de norma supletoria para
el derecho presupuestario autonómico y que por tanto, es aplicable en este
extremo también.
1.2.4. Principio de
universalidad
El principio de universalidad se
concreta en el mandato de que los derechos ya liquidados y las obligaciones
reconocidas deben aplicarse a los presupuestos por su importe íntegro.
De esta forma, y salvo que una
ley autorice de modo expreso lo contrario, queda prohibido atender obligaciones
mediante la minoración de los derechos a liquidar o ya liquidados.
1.2.5. Principio de control
presupuestario y publicidad
Hace referencia a los mecanismos
de control que se establecen para fiscalizar los actos derivados de la
actividad presupuestaria.
Este control se articula de
diferentes maneras.
Según el órgano que lo realiza
puede ser:
-
Interno, principalmente a través de la intervención.
-
Externo a través de organismos dependientes del Poder Legislativo,
(Tribunal de Cuentas).
Según la manera en que se
realiza, el control puede versar sobre la eficacia de la gestión, la
comprobación de los gastos realizados, e incluso se realiza políticamente, el
control de la oportunidad del gasto y la afectación del mismo.
Según el momento en que se
realice, el control puede producirse antes, durante o después de la vigencia
del presupuesto.
1.2.6. Principio de
responsabilidad
Este principio se refiere a la
obligación que atañe a quienes manejen fondos públicos de responder civil,
penal y disciplinariamente de los perjuicios que ocasionen a la hacienda
pública.
2. FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO
2.1. CONTENIDO
Los Presupuestos Generales del Estado
constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de:
a.
Las obligaciones que, como máximo, pueden
reconocer el Estados y sus Organismos Autónomos y los derechos que se prevean
liquidar durante el correspondiente ejercicio.
b.
La totalidad de las obligaciones que haya
de atender la Seguridad Social, tanto en su régimen general como en sus
regímenes especiales, y los recursos previstos para el ejercicio
correspondiente.
c.
Las estimaciones de gastos e ingresos a
realizar por las sociedades estatales.
d.
La totalidad de los gastos e ingresos del
resto de entes del sector público estatal.
En los Presupuestos Generales del Estado
se consignará de forma ordenada y sistemática, el importe de los beneficios
fiscales que afecten a los tributos del Estado.
2.2. TEMPORALIDAD
El ejercicio presupuestario coincidirá
con el año natural, y a él se imputarán:
a.
Los derechos liquidados durante el mismo,
cualquiera que sea el período de que deriven, y
b.
Las obligaciones reconocidas hasta el fin
del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras,
servicios, prestaciones o gastos en general realizados antes de la expiración
del ejercicio presupuestario y con cargo a los respectivos créditos.
2.3. INTEGRACIÓN
Integran los Presupuestos Generales del
Estado:
-
El Presupuesto del Estado y los
presupuestos de los Organismos autónomos.
-
El Presupuesto de la Seguridad Social.
-
Los presupuestos de las Sociedades
Mercantiles Estatales y de las Entidades Públicas Empresariales.
-
Los presupuestos de las Fundaciones
Estatales.
-
Los presupuestos de los organismos
públicos a que se refiere la disposición adicional única.3 de la Ley 62/1997,
de 26 de diciembre.
-
Los presupuestos de los restantes
organismos públicos a que se refieren las disposiciones adicionales novena y
décima de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril..
2.4. CONTENIDO
Los Presupuestos Generales del Estado
contendrán:
a.
Los estados de gastos en los que se
incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender
al cumplimiento de las obligaciones.
En dichos Estados se
especificará la dotación al fondo de compensación interterritorial.
b.
Los estados de ingresos en los que
figuren las estimaciones de los distintos derechos económicos a liquidar en el
ejercicio.
c.
Los estados financieros de las sociedades
estatales.
2.5. ESTRUCTURA
La estructura de los Presupuestos
Generales del Estado se determinará por el Ministerio de Hacienda, teniendo en
cuenta la organización del Estado, de su Organismos Autónomos y demás entidades
integrantes del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos
y de los gastos y las finalidades u objetivos que con estos últimos se
propongan conseguir.
A los jefes de los Departamentos
Ministeriales corresponderá desarrollar la estructura presupuestaria de las
entidades públicas y Organismos Autónomos de ellos dependientes, con arreglo a
sus características, pero adaptándose a la que se establezca para el sector
público.
Los presupuestos de la Entidades locales
se adaptarán a la estructura que, con carácter general, se establezca para el
sector público por el Ministerio de Hacienda, sin perjuicio de las
peculiaridades de aquellas.
2.6. ELABORACIÓN
Los presupuestos de las Comunidades
Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su
consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.
Se establecen las siguientes reglas:
1º- Los estados de gastos de los
Presupuestos Generales del Estado aplicarán las clasificaciones orgánica,
funcional desagregada en programas y económica:
a.
La clasificación orgánica agrupará los
créditos para gastos por cada servicio.
b.
La clasificación funcional agrupará los
créditos según la naturaleza de las actividades a realizar.
c.
Los órganos constitucionales, los
Departamentos Ministeriales, los demás órganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado y los Organismos
Autónomos establecerán, un sistema de objetivos que sirva de marco a su gestión
presupuestaria, y, de conformidad con ellos, se clasificarán los créditos por
programas.
d.
Se presentarán con separación los gastos
corrientes y los gastos de capital, y su clasificación económica se regirá por
los siguientes criterios:
1.
En los créditos para gastos corrientes se
distinguirán los de funcionamiento de los servicios, los gastos financieros y
las transferencias corrientes, y
2.
En los créditos para gastos de capital se
distinguirán los de inversiones reales, las transferencias de capital y las
variaciones de activos y pasivos financieros.
2º- El estado de ingresos del Presupuesto
del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, conforme a las
correspondientes técnicas de evaluación y al sistema de tributos y demás
derechos que hayan de regir en el respectivo ejercicio.
El procedimiento de elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado se acomodará a las siguientes reglas:
Primera: los órganos constitucionales, los
Departamentos Ministeriales y los demás órganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remitirán al Ministerio
de Hacienda, antes del día 1 de mayo de cada año, sus correspondientes estados
de gastos, debidamente documentados y ajustados a las Leyes que sean de
aplicación y a las directrices aprobadas por el Gobierno.
Del mismo modo, los Departamentos
Ministeriales remitirán al Ministerio de
Hacienda los estados de ingresos y gastos de los Organismos Autónomos a
ellos adscritos, formando un solo presupuesto por cada organismo, que
comprenderá todas las actividades, operaciones y servicios que deba realizar en
virtud de las funciones que tengan asignadas, y no podrá tener déficit inicial
ni créditos destinados a obligaciones de carácter permanente que excedan del
importe de sus ingresos ordinarios.
Asimismo, el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, las sociedades estatales y el resto de entes del sector
público estatal remitirán al Ministerio de y Hacienda sus anteproyectos de
presupuestos.
Segunda: con base en los referidos estados, en
las estimaciones de ingresos del Estado y en la previsible actividad económica
durante el ejercicio presupuestario siguiente, el Ministerio de Hacienda
someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado, con separación de los Estados de ingresos y gastos
correspondientes al Estado, Organismos Autónomos y demás entidades integrantes
del sector público estatal.
Tercera: como documentación anexa al anteproyecto
de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se cursarán al Gobierno:
a.
La cuenta consolidada de los
presupuestos.
b.
Las memorias explicativas de los
contenidos de cada uno de ellos y de las principales modificaciones que
presenten en relación con los presupuestos en vigor, a las que se acompañara un
avance del grado de cumplimiento de los objetivos del ejercicio corriente.
c.
La liquidación de los presupuestos del
año anterior y un avance de la del ejercicio corriente.
d.
El presupuesto consolidado del sector
público, y
e.
Un informe económico y financiero.
Cuarta: el Ministerio de Hacienda incorporará a
los presupuestos un anexo de los programas y proyectos de inversión pública,
que incluirá su clasificación territorial.
El proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado, con la documentación anexa, será remitido al Congreso de
los Diputados antes del día 1 de octubre del propio año, para su aprobación,
enmienda o devolución por las Cortes Generales.
Si la Ley de Presupuestos no se aprobará
antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán
automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la
aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado.
La prórroga no afectará a los créditos
para gastos correspondientes a servicios o programas que deban terminar en el
ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.
2.7. MEDIOS DE POLÍTICA PRESUPUESTARIA
Al servicio de la política presupuestaria
de coyuntura económica-social existirán, entre otros, los siguientes medios:
a.
Un crédito de acción coyuntural que se
incluirá en el presupuesto del Estado para programas de inversión, y
b.
La no disponibilidad hasta un 10%, como
máximo, de los créditos para operaciones de capital que figuren en los
Presupuestos del Estado y Organismos Autónomos del respectivo ejercicio.
Cuando en el crédito de acción
coyuntural, incluido en el Presupuesto del Estado, figuren especificados los
programas de inversión a realizar, el Gobierno, a propuesta del Ministro de
Hacienda, podrá disponer de aquel si la situación económica así lo requiere. A
tal efecto se realizarán las transferencias que procedan a la sección del
presupuesto a que corresponda el programa.
En el caso de que el presupuesto no
consigne los referidos programas o se estime conveniente modificar los ya
aprobados, el Gobierno habrá de remitir al Congreso de los Diputados un
proyecto de Ley que autorice su utilización y concrete las inversiones a realizar,
acompañado de una memoria explicativa de las circunstancias que así lo
justifiquen.
El Gobierno dará cuenta anualmente a las
Cortes Generales de la aplicación del crédito de acción coyuntural.
2.8. EJECUCIÓN
Los derechos liquidados y las
obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe
íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los
derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo
expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición:
a.
Las devoluciones de ingresos que se
declaren indebidos por el tribunal o autoridad competente.
b.
El reembolso del coste de los avales
aportados por los contribuyentes como garantía, para obtener la suspensión
cautelar del pago de las deudas tributarias impugnadas, en cuanto estas fueran
declaradas improcedentes y dicha declaración adquiera firmeza.
c.
Las participaciones en la recaudación de
los tributos cuando así esté previsto legalmente.
Se entenderá por importe íntegro el
resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean
procedentes y que serán objeto de contabilización independientes.
Los créditos para gastos se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por
la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones aprobadas
conforme a la Ley.
Los créditos autorizados en los programas
de gastos tienen carácter limitativo y vinculante a nivel de concepto. No
obstante, los créditos destinados a gastos de personal, gastos corrientes en
bienes y servicios e inversiones reales, tendrán carácter vinculante a nivel de
artículo.
En todo caso tendrán carácter vinculante,
con el nivel de desagregación con que aparezcan en los estados de gastos, los
créditos destinados a:
a.
En gastos de personal, los que se
refieren a incentivos de rendimiento.
c.
Los declarados ampliables
2.9.2. Limitación y Gastos Plurianuales
No podrán adquirirse compromisos de gasto
por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de
gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las
disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan la expresada
norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.
La autorización o realización de los
gastos de carácter plurianual se subordinará al crédito que para cada ejercicio
autoricen los respectivos Presupuestos Generales del Estado.
Podrán adquirirse compromisos de gastos
que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autorice
siempre que se encuentren en alguno de los casos que a continuación se
enumeran:
a.
Inversiones y transferencias de capital.
b.
Transferencias corrientes.
c.
Gastos en bienes y servicios cuya
contratación no pueda ser estipulada o resulte antieconómica por plazo de un
año.
d.
Arrendamientos de bienes inmuebles a
utilizar por organismos del Estado.
e.
Cargas financieras de las Deudas del
Estado y de sus organismos autónomos.
f.
Activos financieros.
El número de ejercicios a que puedan
aplicarse los gastos referidos en los apartados a), b), c) y f) no será superior a cuatro. Asimismo, el gasto
que en tales casos se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá
exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que se
impute la operación, definido a nivel de vinculación, los siguientes
porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %; en el segundo
ejercicio, el 60 %, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 %.
Las retenciones de crédito computarán a
efectos de los límites establecidos por los anteriores porcentajes.
Con independencia de lo anterior, para
los programas y proyectos de inversión que taxativamente se especifiquen en las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado, podrán adquirirse compromisos de
gastos que hayan de extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para
cada una de las anualidades se determine.
A estos efectos, cuando en los créditos
presupuestarios se encuentren incluidos proyectos de las características
señaladas anteriormente, los porcentajes referidos se aplicarán sobre dichos
créditos, una vez deducida la anualidad correspondiente a dichos proyectos.
El Gobierno, a propuesta del Ministro de
Hacienda podrá modificar los porcentajes señalados y los importes que se fijen,
así como modificar el número de anualidades en casos especialmente
justificados, a petición del correspondiente Departamento ministerial y previos
los informes que se estimen oportunos y, en todo caso, el de la Dirección
General de Presupuestos.
Este procedimiento será, igualmente, de
aplicación en el caso de los contratos de obras que se efectúen bajo la
modalidad de abono total de los mismos,
bien se pacte el abono total de su precio de una sola vez o se fraccione
en distintas anualidades que no podrán ser superiores a diez desde la fecha
fijada para la conclusión de las obras.
En el caso de convenios de colaboración o
contratosprograma, cuando no hubiese crédito inicial en el ejercicio en que se
suscriban, en el acuerdo de Consejo de Ministros que los autorice, se
especificará la aplicación presupuestaria a la que se imputará el gasto en
ejercicios futuros y el importe de cada anualidad.
2.9.3. Anulación
Los créditos para gastos que en el último
día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de
obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho, sin más
excepciones que las establecidas legalmente.
2.9.4.Imputación
Con cargo a los créditos del estado de
gastos de cada presupuesto solo podrán contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se
realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.
No obstante lo dispuesto en el apartado
anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente, en el momento de
la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de atrasos
a favor del personal que reciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado, así como las que tengan su origen en resoluciones
judiciales.
El Ministro de Hacienda podrá determinar,
a iniciativa del Departamento ministerial correspondiente, la imputación a
créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios
anteriores, como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de
conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el
ejercicio de procedencia.
En este último caso, la petición del
Departamento ministerial irá acompañada del oportuno informe en el que se hará
constar, en cualquier caso, las causas por las que no se procedió a la
imputación a presupuesto en el ejercicio de procedencia.
2.9.5. Créditos extraordinarios y
suplementos de crédito
Cuando haya de realizarse con cargo a los
Presupuestos del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio
siguiente y no exista en ellos crédito o sea insuficiente y no ampliable el
consignado, el Ministro de Hacienda, previo informe de la Dirección General de
Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, elevará al acuerdo del Gobierno
la remisión de un proyecto de Ley a las Cortes Generales de concesión de un
crédito extraordinario, en el primer caso, o de un suplemento de crédito, en el
segundo, y en el que se especifique el recurso que haya de financiar el mayor gasto
público.
Si la necesidad de crédito extraordinario
o suplementario se produjera en un Organismo Autónomo, se observarán las
siguientes disposiciones:
a.
Cuando el crédito extraordinario o
suplementario no suponga aumento en los créditos del Presupuesto del Estado, la
concesión de uno u otro corresponderá al Ministro de Hacienda, si su importe no
excede del 2% del presupuesto de gastos del Organismo Autónomo en cuestión, y
al Gobierno cuando, excediendo de dicho porcentaje, no supere el 5% del
presupuesto de gastos del Organismo Autónomo. Dichos porcentajes se aplicarán
acumulativamente en cada ejercicio presupuestario.
b.
En el expediente de modificación
presupuestaria, informará el departamento ministerial, a cuyo presupuesto
afecte o al que este adscrito el Organismo Autónomo que lo promueva, debiendo
justificarse la necesidad y urgencia del gasto, sin dejar de especificar el
medio o recurso que ha de financiar el aumento que se proponga, ni la concreta
partida presupuestaria a incrementar.
c.
El Gobierno dará trimestralmente cuenta a
las Cortes Generales de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito
concedidos al amparo del apartado a) del presente número, mediante cuadro que
tenga, al menos, el mismo detalle del respectivo presupuesto.
2.9.6. Anticipos de Tesorería
Con carácter excepcional, el Gobierno, a
propuesta del Ministro de Hacienda, podrá conceder anticipos de tesorería para
atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del 1% de
los créditos autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en
los siguientes casos:
a.
Cuando, una vez iniciada la tramitación
de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de
crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado, o
b.
Cuando se hubiera promulgado una Ley por
la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de
crédito extraordinario o suplemento de crédito.
Si las Cortes Generales no aprobasen el
proyecto de Ley de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de
crédito, el importe del anticipo de tesorería se cancelará con cargo a los
créditos del respectivo departamento ministerial u Organismo Autónomo, cuya
minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.
2.9.7. Anticipos de fondos
En caso de que, excepcionalmente, de
acuerdo con la normativa en vigor se produzcan anticipos de fondos como
consecuencia de la intermediación del Banco de España en los pagos o por la
especial tramitación de las relaciones financieras con la Unión Europea, estos
anticipos deberán quedar cancelados antes de finalizar el ejercicio económico
en que se hayan producido.
No obstante, los anticipos para ejecución
de acciones y programas financiados o cofinanciados por fondos europeos que
estuvieran pendientes de cancelar al finalizar el ejercicio, por desfase en los
pagos por parte de la Unión Europea, podrán cancelarse en el ejercicio
siguiente.
2.9.8. Créditos ampliables
Excepcionalmente tendrán la condición de
ampliables aquellos créditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se
relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y en
su virtud, podrá ser incrementada su cuantía en función del reconocimiento de
obligaciones específicas del respectivo ejercicio, según disposiciones con
rango de Ley.
2.9.9. Transferencias de créditos
Corresponde al Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa de los Departamentos
Ministeriales afectados:
a.
Autorizar transferencias de créditos
entre uno o varios programas incluidos en la misma función, correspondientes a
servicios u Organismos Autónomos de diferentes Departamentos Ministeriales.
b.
Autorizar las transferencias de créditos
entre programas, incluidos en distintas funciones, correspondientes a Servicios
u Organismos de diferentes Departamentos ministeriales, siempre que se trate de
reorganizaciones administrativas.
El Consejo de Ministros, a propuesta del
de Hacienda, podrá autorizar transferencias de crédito de las dotaciones no
utilizadas en los programas de las distintas secciones del presupuesto, a los
distintos conceptos del programa de imprevistos y funciones no clasificadas,
habilitando a tal efecto los créditos que sean necesarios, para su ulterior
reasignación.
En todo caso, una vez autorizadas las
modificaciones presupuestarias se remitirán al Ministerio de Hacienda para instrumentar su ejecución.
La competencia prevista para autorizar
transferencias comporta la creación de los conceptos pertinentes en aquellos
capítulos en que la vinculación de los créditos se establezca a nivel de
artículo.
Las transferencias de créditos de
cualquier clase estarán sujetas a las siguientes limitaciones:
a.
No afectarán a los créditos ampliables,
ni a los extraordinarios concedidos durante el ejercicio.
b.
No podrán minorarse los créditos que
hayan sido incrementados con suplementos o transferencias, salvo cuando afecten
a créditos de personal, ni a créditos incorporados como consecuencia de
remanentes no comprometidos procedentes de ejercicios anteriores.
c.
No incrementarán créditos que como
consecuencia de otras transferencias hayan sido objeto de minoración, salvo
cuando afecten a créditos de personal.
Las anteriores limitaciones no afectarán
a las transferencias de crédito que se refieran al programa de imprevistos y
funciones no clasificadas, ni serán de aplicación cuando se trate de créditos
modificados como consecuencia de reorganizaciones administrativas.
2.9.10. Competencias del Ministro de
Hacienda
Corresponde al Ministro de Hacienda,
además de las competencias genéricas atribuidas a los titulares de los
Departamentos Ministeriales:
Resolver los expedientes de
modificaciones presupuestarias, en los supuestos en que estos estén atribuidos
a los titulares de los Departamentos Ministeriales y exista discrepancia del
Ministerio respectivo con el informe de la intervención delegada.
Autorizar las siguientes modificaciones
presupuestarias:
a.
Transferencias de créditos en los
supuestos de exclusión de la competencia de los titulares de los Departamentos
Ministeriales.
b.
Transferencias de créditos entre
programas incluidos en la misma o distinta función, correspondientes a
servicios u Organismos Autónomos de un mismo departamento ministerial.
c.
Transferencias mediante creación de
nuevos conceptos.
d.
Transferencias de crédito desde el
programa de imprevistos y funciones no clasificadas a los conceptos y artículos
de los demás programas de gasto, cualquiera que sea la función o sección a que
corresponda.
El departamento
ministerial u Organismo Autónomo que solicite la transferencia deberá justificar
la imposibilidad de financiarla mediante reajuste de sus créditos; a tal
efecto, deberá procederse a un examen conjunto de revisión de los oportunos
programas de gasto, indicando las desviaciones que la ejecución del presupuesto
pueda revelar en la consecución de los correspondientes objetivos.
e.
Las generaciones de crédito.
f.
Las incorporaciones de crédito.
g.
Las ampliaciones de crédito incluidas en
las Leyes de presupuestos, excepto aquellas cuya competencia se atribuya
expresamente a los titulares de los Departamentos Ministeriales.
2.9.11. Competencias de los Departamentos
Ministeriales
Los titulares de los Departamentos
Ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la intervención
delegada competente en cada departamento u organismo, las siguientes
modificaciones presupuestarias:
a.
Transferencias entre créditos de un mismo
programa correspondientes a un mismo o diferente servicio u Organismo Autónomo
del departamento, cualquiera que sea el capítulo en que estén incluidos los
créditos, siempre que no afecten a créditos de personal, atenciones
protocolarias y representativas, gastos reservados o a subvenciones
nominativas, ni supongan desviaciones en la consecución de los objetivos del
programa respectivo.
El Ministro de Defensa
podrá autorizar además transferencias entre créditos de varios programas de una
misma función, correspondiente a un mismo o diferente servicio u Organismo
Autónomo de su departamento, cuando se refieran a gastos en bienes corrientes y
servicios e inversiones reales.
b.
Generaciones de créditos.
c.
Incorporaciones de créditos.
d.
Ampliaciones de crédito en los supuestos
en que se determine en las respectivas Leyes de Presupuestos.
2.9.12. Generaciones de crédito
Podrán dar lugar a generaciones de
crédito en los estados de gasto de los presupuestos, los ingresos realizados en
el propio ejercicio como consecuencia de:
a.
Aportaciones del Estado a los Organismos
Autónomos, así como de los Organismos Autónomos y otras personas naturales o
jurídicas al Estado u otros Organismos Autónomos, para financiar conjuntamente
gastos que por su naturaleza están comprendidos en los fines u objetivos
asignados a los mismos.
b.
Ventas de bienes y prestación de
servicios.
c.
Enajenaciones de inmovilizado.
d.
Reembolso de prestamos.
e.
Ingresos legalmente afectados a la realización
de actuaciones determinadas.
f.
Ingresos por reintegros de pagos
indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.
La generación solo podrá realizarse
cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifiquen.
Cuando la enajenación se refiera a bienes
inmuebles o activos financieros, la generación únicamente podrá realizarse en
los créditos correspondientes a operaciones de capital.
Cuando los ingresos provengan de la venta
de bienes corrientes o prestaciones de servicios, las generaciones se
efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la
misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de
los bienes enajenados por la prestación del servicio.
Los ingresos procedentes del reembolso de
préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos
destinados a la concesión de nuevos préstamos.
2.9.13. Incorporaciones de créditos
Podrán incorporarse a los
correspondientes créditos de los presupuestos de gastos del ejercicio inmediato
siguiente:
a.
Los créditos extraordinarios y los
suplementos de crédito, así como las transferencias de crédito, que hayan sido
concedidos o autorizadas, respectivamente, en el último mes del ejercicio
presupuestario y que, por causas justificadas, no hayan podido utilizarse
durante el mismo.
b.
Los créditos que amparen compromisos de
gasto por operaciones corrientes contraídos antes del último mes del ejercicio
y que, por causas justificadas, no haya podido realizarse durante el mismo.
c.
Los créditos para operaciones de capital.
d.
Los créditos autorizados en función de la
efectiva recaudación de los derechos afectados, y
e.
Otros créditos generados por las
operaciones que enumera el artículo 71 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria.
Los remanentes incorporados según lo
prevenido en el párrafo anterior únicamente podrán ser aplicados dentro del
ejercicio presupuestario en que la incorporación se acuerde.
Corresponde a los órganos
constitucionales, a los jefes de los Departamentos Ministeriales y a los demás
órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales
del Estado aprobar los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los
casos reservados por Ley a la competencia del Gobierno, así como autorizar su
compromiso y liquidación, e interesar del Ministro de Hacienda la ordenación de
los correspondientes pagos.
Con la misma salvedad legal, compete a
los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos del Estado tanto la
disposición de gastos como la ordenación de los pagos relativos a los mismos.
Las facultades a que se refieren los
anteriores números podrán delegarse en los términos que establezcan las
disposiciones reglamentarias.
Los órganos de los Departamentos
ministeriales y sus organismos autónomos competentes para la suscripción de
convenios de colaboración o contratos-programa con otras Administraciones
públicas o con entidades públicas o privadas necesitarán autorización del
Consejo de Ministros cuando el gasto que de ellos se derive sea de cuantía
indeterminada o haya de extenderse a ejercicios posteriores. Con carácter
previo a la suscripción se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el
cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir y, en caso de gastos
de carácter plurianual, la correspondiente distribución de anualidades.
La autorización del Consejo de Ministros
llevará implícita la aprobación del gasto que se derive del convenio.
No obstante, con objeto de facilitar el
servicio, existirán las ordenaciones de pagos secundarias que se consideren
necesarias y sus titulares serán nombrados por el Ministro de Hacienda y
dependerán del Ordenador General de Pagos del Estado.
Los servicios de las ordenaciones de
pagos se acomodarán al reglamento que se apruebe a propuesta del Ministro de
Hacienda.
La expedición de las órdenes de pago con
cargo al presupuesto del Estado habrá de acomodarse al plan que sobre
disposición de fondos del Tesoro Público se establezca por el Gobierno a
propuesta del Ministro de Hacienda.
Previamente a la expedición de las
órdenes de pago con cargo a los Presupuestos Generales del Estado habrá de
acreditarse documentalmente ante el órgano que haya de reconocer las
obligaciones la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de
conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el
gasto.
Los Ordenadores de pagos podrán recibir
las propuestas y librar las correspondientes órdenes de pago por medios
informativos. En este supuesto, la documentación justificativa del gasto
realizado podrá quedar en aquellos centros en los que se reconocieron las
correspondientes obligaciones para su remisión al Tribunal de Cuentas.
Las providencias y diligencias de
embargo, mandamientos de ejecución y actos de contenido análogo, dictados por
órganos judiciales o administrativos, en relación con derechos de cobro que los
particulares ostenten frente a la Administración General del Estado y que sean
pagaderos a través de la Ordenación de Pagos de Estado se comunicarán exclusivamente
a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera para su debida práctica
mediante consulta al sistema de información contable y contendrán
necesariamente la identificación del afectado con expresión del nombre o
denominación social y su número de identificación fiscal, el importe del
embargo, ejecución o retención y la singularización del derecho de cobro
afectado con expresión del importe, órgano a quien corresponde la propuesta de
pago y obligación a pagar.
2.10.1. Pagos a justificar
Tendrán el carácter de pagos a justificar
las cantidades que excepcionalmente se libren para atender gastos sin la previa
aportación de la documentación justificativa.
Procederá la expedición de órdenes a
justificar en los supuestos siguientes:
a.
Cuando los documentos justificativos no
puedan aportarse antes de formular la propuesta de pago.
b.
Cuando los servicios o prestaciones a que
se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.
c.
En los casos de servicios no transferidos
a las Comunidades Autónomas y que por carecer la Administración Central de una
estructura suficiente para llevarlas a la práctica sea encomendada su
realización a dichas Comunidades.
El mismo carácter tendrán las órdenes de
pago que expidan los organismos autónomos del Estado y que tengan por objeto
satisfacer gastos a realizar en localidad donde no exista dependencia del
organismo de que se trate.
Los Ministros Jefes de los Departamentos
Ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos del
Estado establecerán, previo informe del Interventor Delegado, las normas que
regulen la expedición de órdenes de pago a justificar con cargo a sus
respectivos presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los
límites cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean
aplicables.
Los perceptores de estas órdenes de pago
quedarán obligados a justificar la aplicación de las cantidades recibidas y
sujetos al régimen de responsabilidades previstos en la presente Ley. El plazo
de rendición de las cuentas será de tres meses, excepto las correspondientes a
pagos de expropiaciones y pagos en el extranjero que podrán ser rendidas en el
plazo de seis meses.
En el curso del mes siguiente a la fecha
de aportación de los documentos justificativos, se llevará a cabo la aprobación
o reparo de la cuenta por la autoridad competente.
Con cargo a los libramientos efectuados a
justificar únicamente podrán satisfacerse obligaciones del ejercicio. No
obstante, los gastos a realizar en el extranjero de importancia respecto al
orden público, la seguridad nacional u otros relevantes, a juicio del Consejo
de Ministros, imputados en un ejercicio y librados a justificar, podrán ser
objeto de ejecución y justificación en el siguiente.
No tendrán la condición de pagos a justificar
las provisiones de fondos de carácter permanente que se realicen a pagadurías,
cajas y habilitaciones para la atención de gastos periódicos o repetitivos.
Estos anticipos de caja fija tendrán la consideración de operaciones
extrapresupuestarias y su cuantía global no podrá exceder para cada Ministerio
u Organismo Autónomo del 7% del total de los créditos del Capítulo destinado a
gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente en cada
momento. Las unidades administrativas responsables de estos fondos justificarán
su aplicación o situación conforme se establezca reglamentariamente y tales
fondos formarán parte integrante del Tesoro Público.
Se autoriza a la Agencia Española de
Cooperación Internacional para que la cuantía global de los anticipos de caja
fija pueda exceder del 7% , hasta un máximo del 14% del total de los créditos
del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del
Presupuesto vigente en cada momento.
Los servicios del exterior, con el fin de
limitar al mínimo indispensable el movimiento de divisas, podrán destinar los
fondos que recauden al pago de obligaciones que, dentro de las consignaciones
presupuestarias que se les asignen, deban satisfacer.
El presupuesto de cada ejercicio se
liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones, el
31 de diciembre del año natural correspondiente.
Todos los derechos pendientes de cobro y
las obligaciones pendientes de pago a la liquidación del presupuesto quedarán a
cargo del Tesoro Público según sus respectivas contracciones.
Los ingresos que se realicen una vez
cerrado el respectivo presupuesto quedarán desafectados del destino específico
que, en su caso, les hubiera correspondido, sin perjuicio de su reconocimiento
y nueva afectación con cargo al presupuesto del ejercicio en curso.
Publicada en el BOE. núm. 284, de 27 de noviembre de 2003
La presente Ley
entrará en vigor el día 1 de enero de 2005.
No obstante lo
anterior, entrarán en vigor el día 1 de enero de
2004 los apartados y artículos de esta Ley que a continuación se
relacionan:
-
Título I. Del ámbito de aplicación y de la
hacienda pública estatal.
-
Título II. De los presupuestos generales del
estado.
-
Título III. De las relaciones financieras con
otras administraciones.
-
Título IV. Del tesoro público, de la deuda del
estado y de las operaciones financieras.
-
Título V. Contabilidad del sector público
estatal.
-
Título VI. Del control de la gestión
económico-financiera efectuado por la intervención general de la administración
del Estado.
-
Título VII. De las responsabilidades.
Principios
rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad
presupuestaria, de la ley son tres: plurianualidad, transparencia y
eficiencia.
La Ley General
Presupuestaria tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario,
económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del
sector público estatal.
Con ello la Ley
General Presupuestaria completa en el ámbito económico-financiero la regulación
que en materia de organización y funcionamiento de la Administración General
del Estado y los entes vinculados o dependientes de ella, se contiene en la Ley
6/1997, de 14 de abril.
Como reflejo
del principio de universalidad del presupuesto, consagrado en el artículo 134
de la Constitución española, la Ley hace una enumeración completa de las
entidades que integran el sector público estatal, que atiende a los criterios
de financiación mayoritaria y de control efectivo por la Administración General
del Estado así como los diversos entes dependientes o vinculados a ella.
La Ley se
remite a las definiciones contenidas en la Ley de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado, la Ley General de Seguridad Social, la
Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la Ley de Fundaciones,
respecto de la Administración General del Estado, sus organismos públicos, las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, las sociedades
mercantiles estatales y las fundaciones del sector público estatal. Respecto de
estas últimas, la disposición final segunda, modifica el apartado uno del
artículo 45 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, en cuanto a
la exigencia de que la mayoría de los miembros del patronato sean designados
por las entidades del sector público estatal, y respecto a la extensión de la
autorización previa del Consejo de Ministros a otros supuestos distintos de la
constitución de la fundación.
La Ley además
incluye en el sector público estatal las entidades de derecho público con
régimen jurídico diferenciado, así como a los consorcios con otras
Administraciones, en que la aportación del Estado sea mayoritaria y pertenezca
a éste su control efectivo.
En fin, la Ley
señala el pleno sometimiento a sus disposiciones de los fondos sin personalidad
jurídica con dotación en los Presupuestos Generales del Estado, y se refiere a
los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales, excluyendo
de la aplicación de la ley a las Cortes Generales, dotadas constitucionalmente
de autonomía presupuestaria.
La
Ley atiende a la hora de establecer el régimen aplicable a las entidades
integrantes del sector público a su naturaleza económico-financiera,
clasificando a los distintos entes en tres subsectores, el administrativo, el
sector público empresarial y el sector público fundacional.
Culmina el
capítulo declarando el carácter central de la Ley General Presupuestaria en la
regulación del régimen económico-financiero del sector público estatal, sin
perjuicio de las especialidades contenidas en otras normas especiales y lo
establecido en la normativa comunitaria.
El capítulo II
se ocupa del régimen jurídico de la Hacienda Pública estatal, en cuanto titular
de derechos y obligaciones de contenido económico, partiendo del concepto de
Hacienda Pública contemplado en la Ley de 4 de enero de 1977, y ratificado por
el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1999, de 23 de
septiembre.
Este capítulo
ordena y sistematiza el régimen contemplado por la anterior Ley.
Así, define las
normas comunes aplicables a todos los derechos de la Hacienda Pública, se ocupa
del régimen jurídico particular de los derechos de naturaleza pública,
reduciendo de cinco a cuatro años el plazo de prescripción de los mismos y el
régimen aplicable a los derechos de naturaleza privada.
La Ley fija la
aplicación de las normas contenidas en ella para los derechos de naturaleza
pública de la Hacienda estatal a la gestión de los ingresos de derecho público
de las entidades del sector público estatal no integrantes de la Hacienda
Pública, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa
reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos, y
establece el carácter supletorio de las normas contendidas en la Ley respecto
de la gestión de las cuotas y demás ingresos de derecho público de la Seguridad
Social, en defecto de lo establecido en la Ley General de la Seguridad Social y
de las disposiciones especiales aplicables a cada uno de los ingresos.
En cuanto a las
obligaciones de la Hacienda Pública, la Ley reitera la diferencia entre fuente
jurídica del gasto público y fuente de las obligaciones del Estado, de modo que
no basta con que la obligación nazca para que la misma le sea exigible a la
Hacienda Pública, siendo preciso que resulten de la ejecución de los
Presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias
legalmente autorizadas, diferenciación que es una exigencia constitucional
derivada del artículo 134.1 de la Carta magna, recogida por la doctrina del
Tribunal Constitucional en su Sentencia número 63/1986, de 21 de mayo,
reiterada en las Sentencias números 146/1986 y 13/1992.
Asimismo,
fija la prescripción de las obligaciones en los cuatro años al igual que sucede
con los derechos de naturaleza pública.
El capítulo II
contiene una regulación novedosa al tratar la programación presupuestaria y el
objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de la actividad del
sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios
plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al
objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarán
los Presupuestos Generales del Estado. Establece además su procedimiento de
elaboración, aprobación y su contenido.
Dentro
de este apartado se definen los programas plurianuales ministeriales y de los
Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria
con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de
forma específica recoge el artículo 31.
La definición
de los Presupuestos Generales del Estado se recoge en el capítulo III,
refiriéndose a ellos como conjunto de derechos y obligaciones de contenido
económico que corresponde liquidar en el ejercicio presupuestario que será
coincidente con el año natural. Simplifica además el alcance subjetivo de los
presupuestos respecto al que delimitaba la anterior regulación contenida en el
Real Decreto Legislativo 1091/1988.
Regula,
asimismo, este capítulo el procedimiento de elaboración del presupuesto, el
trámite de su remisión a las Cortes Generales y contempla el supuesto de
prórroga de los Presupuestos Generales del Estado si no se formalizase su
aprobación dentro de los plazos previstos, regulando también la estructura que
adoptan los Presupuestos, tanto lo relativo a los estados de gastos como a los
de ingresos.
El capítulo IV
reorganiza y sistematiza la normativa relativa a las modificaciones de crédito,
junto con la atribución de competencias en la materia, además de recoger como
novedad más destacada el papel que desempeña el Fondo de contingencia de
ejecución presupuestaria para hacer frente a necesidades inaplazables de
carácter no discrecional y al que se aplican determinado tipo de modificaciones
según el procedimiento que dispone la Ley. Se refiere además, de forma
separada, a las peculiaridades que presentan los organismos autónomos y la
Seguridad Social, respecto del Estado, y se introducen algunas variaciones en
la caracterización de los supuestos de aplicación de determinadas
modificaciones como es el caso de las incorporaciones de crédito, las
transferencias y las generaciones.
Novedoso
resulta también el que recoja en un capítulo diferenciado las características
específicas de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles
estatales y fundaciones del sector público estatal en materia presupuestaria,
como hace esta Ley, y a las que dedica su capítulo V, y que se concretan en la
necesidad de elaborar sus presupuestos de explotación y capital, la formulación
y tramitación de un programa de actuación plurianual, y las singularidades de
las variaciones de sus dotaciones presupuestarias.
El último
capítulo del título II se dedica a la gestión presupuestaria, estableciendo
como principio general el cumplimiento de la eficacia en la consecución de un
sistema de objetivos que se fijará a través de la elaboración de los programas
plurianuales. Se describen las sucesivas fases del procedimiento de gestión de
los gastos públicos, así como la designación de competencias de gestión de
gastos y ordenación de pagos. Se contemplan también determinados aspectos en
materia de gestión presupuestaria como el procedimiento de embargo de derechos
de cobro, las actuaciones en relación con los pagos indebidos y demás
reintegros, así como los mecanismos presupuestarios de anticipos de caja fija y
de pagos a justificar.
El capítulo I
pretende el establecimiento legal de un marco permanente y eficaz para el flujo
de fondos entre España y la Unión Europea.
De acuerdo con
lo anterior, se recoge en este capítulo una autorización al Ministro de
Economía para llevar a cabo las operaciones de tesorería que exijan las
relaciones financieras con las Comunidades Europeas, incluyéndose entre éstas,
en todo caso las relativas a las compras de productos, subvenciones y otras
intervenciones de mercado financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y
Garantía Agrícola, fondos procedentes del Fondo Social Europeo destinados a
cofinanciar proyectos del Instituto Nacional de Empleo, y la puesta a
disposición de los entes distintos del Estado y de los organismos autónomos de
los fondos procedentes de la Unión Europea con destino a los mismos.
En cuanto a los
anticipos de tesorería, se establece la obligación de cancelación antes del fin
del ejercicio económico de los anticipos excepcionales derivados de la
intermediación del Banco de España en los pagos o de su especial tramitación,
si bien los anticipos para ejecución de acciones y programas financiados o
cofinanciados por fondos europeos que estuvieran pendientes de cancelar a fin
del ejercicio, podrán cancelarse en el ejercicio siguiente.
Por otro lado,
se establece en el caso de acciones cofinanciadas, el reflejo en el Presupuesto
de Gastos del Estado de la financiación a cargo del Presupuesto General de las
Comunidades Europeas, conjuntamente con el importe de la financiación atribuida
al Estado.
Por
último, la promulgación de la Ley General de Subvenciones, determina la
remisión a ésta con un carácter general del reintegro de ayudas y de la
responsabilidad financiera. En el ámbito de la Política Agraria Común y en el
caso de que la Comunidad Europea no asuma un importe que previamente ha sido
anticipado por las diferentes Administraciones públicas, se establece que el
importe no reembolsado por la Comunidad afectará a las diferentes
Administraciones públicas en relación con sus respectivas actuaciones.
El capítulo II,
que regula las operaciones financieras con las comunidades autónomas, responde
al carácter de ley de referencia o ley general reguladora del sistema
financiero del sector público estatal de la Ley General Presupuestaria, y en
consecuencia contiene los principios generales de las relaciones financieras
con las comunidades autónomas, que completan la regulación específica del
sistema de financiación autonómico establecido por otras leyes, entre las que
destaca la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.
En este
capítulo se incluyen también las reglas para la ejecución de los créditos del
Presupuesto de Gastos destinados a las subvenciones correspondientes a
competencias de ejecución no transferidas.
Por último debe destacarse la modificación del artículo 57
de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas
fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las comunidades
autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, que afecta a los anticipos
concedidos a las comunidades autónomas para hacer frente a los desfases
transitorios de tesorería.
El último capítulo
del título III regula los aspectos esenciales de las operaciones financieras
con las entidades locales, estableciendo las reglas correspondientes a la
gestión presupuestaria de los créditos destinados a la participación en los
tributos del Estado y a la compensación de beneficios fiscales en tributos
locales.
El capítulo I,
relativo a las normas generales, comienza definiendo al Tesoro Público en los
mismos términos en que en lo definía el texto refundido, como los recursos
financieros de la Hacienda Pública Estatal, atribuyéndole como funciones
principales, entre otras, la de la recaudación de los derechos y el pago de las
obligaciones del Estado y la de servir al principio de unidad de caja.
La Deuda del
Estado, constituida por el conjunto de capitales tomados a préstamo por el
Estado, podrá realizarse por diferentes medios: emisión pública, concertación
de préstamos, etc., no estableciéndose de forma exhaustiva los medios a través
de los cuales puede realizarse.
Por último,
este primer capítulo destina un artículo a establecer la información que con
respecto a las operaciones financieras, habrán de facilitar el Gobierno y el
Ministro de Hacienda a las Cortes Generales.
El capítulo II
desarrolla la normativa relativa a la Deuda del Estado, estableciendo en su
primera sección la habilitación legal para la creación de Deuda, determinando
la forma en que habrán de computarse los límites autorizados de variación de su
saldo vivo.
Por otra parte,
establece en qué sección del presupuesto se habilitarán los créditos destinados
a dar cobertura presupuestaria a los gastos derivados de la misma, así como la
forma en que tanto los ingresos como los gastos provenientes de estas
operaciones se imputarán a los citados créditos.
La segunda
sección de este capítulo desarrolla las operaciones relativas a la Deuda del
Estado, tanto en su vertiente de contratación de la misma como en lo que
respecta a la realización de operaciones financieras destinadas a limitar,
disminuir, o diversificar el riesgo o el coste de la deuda contraída tanto en
moneda nacional como en divisas.
Asimismo,
establece las competencias de los diferentes órganos de la Administración del
Estado implicados en la formalización de estas operaciones y por último
desarrolla la normativa relativa a las emisiones de valores, operaciones de
crédito, operaciones financieras de cobertura de riesgos y otras operaciones
relativas a la Deuda, con una visión más acorde con la actualidad financiera.
La tercera
sección, destinada a desarrollar el Régimen Jurídico de la Deuda del Estado en
lo referente a los valores representativos de la Deuda, regula la transmisión
de la misma y la prescripción de las obligaciones de la Administración.
El capítulo
III, sobre gestión de la Tesorería del Estado, introduce la aprobación anual de
un Presupuesto Monetario.
Este
instrumento, destinado a conseguir una adecuada distribución temporal de los
pagos y evitar ineficiencias en la distribución y gestión de las
disponibilidades líquidas, tiene su antecedente en el Plan de Disposición de
Fondos referido en el artículo 77 de la anterior Ley General Presupuestaria, e
integraría a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.
Igualmente,
constituye una novedad la obligatoriedad legal de que los pagos que se ajusten
al Presupuesto Monetario sean ordenados, como criterio general y entre pagos
homogéneos, por orden cronológico de recepción por la Dirección General del Tesoro
y Política Financiera. En particular, para una gestión eficiente de la
Tesorería del Estado podrán aplicarse otros criterios distintos, y, entre
otros, el importe de la operación, aplicación presupuestaria o forma de pago.
En lo que
respecta a las relaciones con el Banco de España y otras entidades de crédito,
la presente norma no altera sustancialmente lo establecido en el texto
refundido.
El capítulo IV contempla el endeudamiento y la gestión de
tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales.
Este capítulo
contempla las operaciones de endeudamiento de los organismos autónomos,
condicionadas a la previa autorización de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado, que establecerá los términos y límites de las mismas.
Por último, el
capítulo V se dedica al otorgamiento de avales por la Administración General de
Estado, debiendo destacarse como novedad esencial frente a la anterior Ley
General Presupuestaria, el que no se contempla la posibilidad de que los
Organismos autónomos puedan otorgar avales.
Como novedad en
relación con el texto refundido de la Ley General Presupuestaria anterior, el
presente texto hace referencia expresa a la finalidad de la contabilidad del
sector público estatal de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la
situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de
cada una de las entidades integrantes del mismo para, entre otros objetivos,
suministrar información para la determinación de los costes de los servicios
públicos y facilitar la gestión y la toma de decisiones.
Se aclara la
indefinición sobre las distintas situaciones contables del sector público
estatal, según el plan contable aplicable (público, privado o adaptación del
Plan General a las entidades sin fines lucrativos), enumerándose las entidades
que están sometidas a cada uno de los regímenes.
Como novedad
cabe destacar, asimismo, la enumeración de los destinatarios de la información
que suministre la contabilidad de las entidades del sector público estatal:
órganos de dirección y gestión, de representación política y de control externo
e interno.
A todo lo
anterior, incluido en el capítulo I, bajo el epígrafe Normas generales, hay que
añadir el hecho de la realización de una expresa enumeración de los principios
contables públicos.
En el
capítulo II de este título, referido a las competencias en materia contable,
tras establecer las competencias del Ministro de Hacienda, se hace un
desarrollo exhaustivo de las correspondientes a la Intervención General de la
Administración del Estado, como Centro Directivo y Gestor de la Contabilidad
Pública.
El capítulo
III, relativo a la Información contable, comienza estableciendo la obligación
de todas las entidades del sector público estatal de formular cuentas anuales
de acuerdo con los principios contables que les sean de aplicación, en el plazo
máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico, haciendo
referencia a continuación al contenido que deben tener dichas cuentas, de un
lado para las entidades que deban aplicar los principios contables públicos, y
de otro para el resto de entidades del sector público estatal.
La sección II
del capítulo III está referida a la Cuenta General del Estado, contemplándose
su contenido, su formulación y remisión al Tribunal de Cuentas y su examen y
comprobación.
Se incluye,
como novedad, una sección tercera, bajo el epígrafe Información sobre el
objetivo de estabilidad y equilibrio financiero, en la que se contempla la
obligación de las comunidades autónomas y corporaciones locales de suministrar
la información necesaria para la medición del grado de realización del objetivo
de estabilidad presupuestaria, con arreglo a lo previsto en la Ley Orgánica
5/2001, en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y en su Reglamento de
desarrollo.
Asimismo, se
establece la obligación de la Intervención General de la Administración del
Estado de realizar el seguimiento del cumplimiento del equilibrio financiero
así como de los planes de saneamiento derivados de su incumplimiento, en el
ejercicio de las competencias de centralización de la información contable de
las entidades integrantes del sector público estatal.
La sección
cuarta del capítulo III, denominada Información periódica, incluye como
novedades, tanto la obligación de la Intervención General de la Administración
del Estado de publicar en el Boletín Oficial del Estado anualmente un resumen
de los principales estados y documentos que conformen la Cuenta de la
Administración General del Estado, como la de las entidades que deban aplicar
principios contables públicos, así como las referidas en el artículo 129, y que
no tengan obligación de publicidad en el Registro Mercantil, de publicar en el
Boletín Oficial del Estado anualmente un resumen de los principales estados y
documentos que conformen sus cuentas anuales.
El capítulo IV,
relativo a la rendición de cuentas no presenta modificaciones esenciales
respecto de la anterior regulación del procedimiento de rendición de cuentas al
Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la
Administración del Estado, a que quedan sometidas las entidades integrantes del
sector público estatal.
Una de las
novedades, de naturaleza sistemática, consiste en la exclusión de la regulación
de la auditoría de las cuentas anuales, que en la Ley anterior se contenía en
el título de contabilidad y en la materia referida al control, y que en la
presente Ley se regula exclusivamente en el título de control, dentro del
capítulo relativo a la auditoría pública.
Por último, se destaca la regulación legal de los supuestos
de rendición de cuentas de las sociedades mercantiles estatales y de las
fundaciones del sector público estatal que se extinguen o dejan de tener tal
condición durante el período a que se refiere la rendición, estableciéndose la
obligación de rendir una cuenta parcial hasta dicha fecha por el titular del
ente en el momento de la rendición.
·
El título VI regula el control de la
actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la
Intervención General de la Administración del Estado.
La regulación
contenida en esta Ley no presenta modificaciones esenciales respecto de la
regulación contenida en la anterior Ley General presupuestaria, centrándose las
variaciones efectuadas respecto de la anterior regulación en una exposición más
clara y sistemática del referido control interno, integrando en un solo título
la materia que se encontraba dispersa en diferentes títulos en la anterior Ley.
Asimismo, se
trata unitariamente el control ejercido sobre las entidades que integran el
sistema de la Seguridad Social y el correspondiente al resto del sector público
estatal. Por otro lado, regula de una forma detallada, a diferencia de la
anterior Ley General Presupuestaria, el control de carácter posterior, distinto
de la función interventora, que se agrupa en dos modalidades con sustantividad
propia: el control financiero permanente y la auditoría pública.
El capítulo I,
relativo a las normas generales, configura el citado control como un control
interno ejercido con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya
gestión económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la
verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios
de buena gestión financiera y a los establecidos en la citada Ley General de
Estabilidad Presupuestaria. Asimismo, y en consonancia con la relevancia
atribuida a la presupuestación por objetivos, el control se concibe asimismo
como un instrumento adicional para asegurar su efectividad.
Se establecen a
su vez en dicho capítulo las modalidades, que son la función interventora, el
control financiero permanente y la auditoría pública, los principios de
actuación y los deberes y facultades del personal controlador, regulándose por
último los informes generales de control a remitir al Consejo de Ministros, y las
especialidades normativas del control de las entidades que integran el sistema
de la Seguridad Social.
El capítulo II
regula el ejercicio de la función interventora, estableciendo su ámbito y sus
modalidades de ejercicio, y los supuestos de no sujeción a fiscalización
previa.
En cuanto a la
regulación de la fiscalización limitada previa, las principales innovaciones se
encuentran en el reflejo legal de determinados extremos objeto de verificación
que antes se encontraban recogidos en Acuerdo del Consejo de Ministros, y en la
supresión de la fiscalización plena posterior, superando así la confusión
conceptual existente respecto a naturaleza de la comprobación posterior de los
aspectos no examinados en la fiscalización limitada previa, que no forma parte de
las actuaciones de fiscalización previa, dado su ejercicio posterior y la
utilización de técnicas de auditoría, quedando englobada en las actuaciones de
control financiero permanente.
Por último se
regulan en dicho capítulo los reparos, el procedimiento de resolución de
discrepancias y la omisión de fiscalización.
La regulación
legal de este último aspecto constituye una novedad, dado el rango
reglamentario de la anterior regulación, y que se encuentra justificada por su
trascendencia en relación con la disciplina presupuestaria y los objetivos de
la citada Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
La atribución
de un capítulo específico al control financiero permanente, considerado como
instrumento esencial para el seguimiento y control del principio de estabilidad
presupuestaria, y su regulación detallada, suponen asimismo una novedad,
teniendo en cuenta que en la anterior Ley General Presupuestaria se regulaba
únicamente su ámbito de aplicación, estableciéndose en la actual Ley su
concepto, contenido y régimen jurídico de los informes derivados de su
ejercicio, sometiéndose éste a un Plan anual de control financiero permanente,
que asegure su planificación y sistemática.
Por último, se regula en el capítulo IV la auditoría
pública, caracterizada por su carácter posterior y no permanente, y coexistente
con el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y
la auditoría privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de
Cuentas, ejercida sobre las sociedades mercantiles estatales, en los supuestos
establecidos por la legislación mercantil.
Dentro del
capítulo se regulan las modalidades de auditoría pública, el Plan anual de
auditorías en el que se plasma su planificación anual y los informes
resultantes de su ejercicio, destinándose la sección segunda a la regulación de
la auditoría de las cuentas anuales de las entidades integrantes del sector
público estatal, y la sección tercera a auditorías públicas específicas.
El título
regula los supuestos de infracción, los tipos de responsabilidad,
distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los supuestos de solidaridad y
mancomunidad en la responsabilidad.
Se regula,
asimismo, la responsabilidad específica de los interventores y los ordenadores
de pagos y el régimen procedimental de la exigencia de responsabilidad,
distinguiéndose la competencia atribuida al Tribunal de Cuentas y la
correspondiente al Gobierno y al Ministro de Hacienda.
Por último, se
contempla el régimen jurídico de los reintegros derivados de la responsabilidad
y las diligencias previas tendentes a asegurar su exigencia.